ארכיונים של רשויות מקומיות

ארכיונים של רשויות מקומיות, ידועים לנו עוד משחר ההיסטוריה, וליתר דיוק ארכיונים של ערים במזרח התיכון – במסופוטמיה, בארץ ישראל ובמצרים. גם המלה "ארכיון" מקורה במוסד עירוני – בארכיונים של הערים-מדינות ביוון העתיקה. מוסדות אלו שימשו לשמירה של חומר ארכיוני פרטי וציבורי ובכך שונה היה תפקיד הארכיון היווני מזה של הארכיון במזרח הקרוב.

בימי הביניים כשלערים היה מעמד מיוחד במערכת השלטונית, היה בכל עיר המכבדת את עצמה ארכיון. בצרפת למשל נוסדו ארכיונים כבר במאה ה-12. ואכן המבקר בארכיונים של ערים אירופאיות רבות מוצא בהם חומר ארכיוני רב החל מימי הביניים. אנו מוצרים היום באירופה ערים, ששליש ואף יותר מכמות החומר הארכיוני בארכיון שלהם נוצר לפני 1800. לדוגמא: באמסטרדם 60%, בבריז' 45%, בהנובר 50%, במץ 33% ובלונדון 30%.

על הקשר שבין ההתפתחות ההיסטורית והמדינית של מדינה ובין קיום ארכיונים של רשויות מקומיות, אנו יכולים ללמוד מעיון ברשמית החברים בחטיבה לארכיונים של רשויות מקומיות ב ICA. ב 1988 מתוך 122 חברים רק 12 ארכיונים הם של ערים מחוץ לאירופה, ביניהן ירושלים, תל אביב וחיפה. אחד הדברים המעניינים הוא, שאין בחטיבה אף לא ארכיון איטלקי אחד, חרף העובדה שלארכיונים באיטליה מעמד מכובד מאוד. הסיבה לכך היא, שעד לאיחוד איטליה בסוף המאה ה 19 הערים בה היו מדינות. לכן רק עתה מתחילים לארגן את הארכיונים של הערים ככאלו. מי שמבקר בפירנצה או בסינה, לדוגמא, ימצא את ארכיון המדינה כשהוא מסודר, מאורגן ושוקק חיים ואילו ארכיון העיר חבוי מעיני הקהל.

חשיבותו של הארכיון ברשות המקומית רבה לשם ניהול הרשות, לשמירת זכויות הכלל והפרט, כראיה משפטית, ולמחקר. אנו שומרים בארכיון חומר ארכיוני שיש לו ערך לשמירה לצמיתות בגלל ערכו המינהלי, המשפטי והמחקרי. על חשיבותו וערכו של הארכיון אפשר לכתוב מאמרים וספרים רבים אך אין זה מעניינו של מאמר זה.

אין ספק שקיומו של ארכיון ברשות המקומית הוא תוצאה של שני מרכיבים:

1. מודעות לנחיצותו מצד השלטונות
2. חקיקה מתאימה המבטיחה את קיומו.

מודעות קיימת בעיקר באירופה.

חוק משנת 1962, בשם ACT (RECORDS) LOCAL GOVERNMNET , נותן סמכות לערי מחוז ולמחוזות עצמם להקציב את המשאבים לשימוש נרחב של הארכיונים שלהם, וכן לרכוש, "RECORDS OF GENERAL OR LOCAL INTEREST", גם תמורת כסף. ב 1972 הוחל חוק זה גם על מחוזות חדשים ועל אזורים מטרופוליטניים, למעט לונדון.

לאחר חקיקת החוק הוציא המשרד האחראי - MINISTRY OF HOUSING AND LOCAL GOVERNMENT חוזר מיוחד ובו הוא מסביר לרשויות את כוונותיו ביישום החוק. בחוזר זה מודיע המשרד כי הוא מצפה מהארכיון המקומי לסטנדרטים ברורים של עבודה יעילה וניצול משאבים. מזכירי הערים התבקשו להבטיח מקום שמירה הולם לרשומות החשובות ביותר, כולל אפשרות להתרחבות בעתיד. הם התבקשו לדאוג גם לביעור ולרישום חומר ארכיוני.

חוק הארכיונים במדינת ישראל אינו מתייחס לארכיונים ברשויות מקומיות, אלא לחומר ארכיוני של רשויות מקומיות בלבד ( סעיפים 1, 4, 6 ו- 12 בחוק). אין לנו חוקים כמו לאנגלים, לצרפתים ולניו- זילנדים, המחייבים את הרשות המקומית להקים ארכיון ולתת לו את האמצעים הדרושים לאיחסון החומר הארכיוני ולעבודה מקצועית תקינה. חוק הארכיונים מחייב את הרשות המקומית לבער את החומר הארכיוני שלה בהתאם לתקנות לביעור חומר ארכיוני, אך אין הוא מורה לרשות כיצד להחזיק ולשמור את החומר הארכיוני ואיך לטפל בו.

אמנם סעיף 6 לחוק הארכיונים אומר: "הגנזך יפקח על סדרי הארכיונים במוסדות המדינה וברשויות המקומיות, על שמירת החומר הארכיוני בהם ועל ביעורו", אך אין סעיף בחוק וגם לא בתקנות המחייב את הרשויות המקומיות להקים ארכיון ולמנות לניהולו ארכיונאי מקצועי. יתרה מזו, בחוק ישנן תקנות לניהול ארכיונים ציבוריים, אך אין תקנות לניהול ארכיונים של רשויות מקומיות. נכון אמנם שהארכיונים של הרשויות המקומיות נחשבים כשלוחות של גנזך המדינה, אבל החוק עוסק בחומר הארכיוני שנמצא בגנזך ואשר הגנזך מטפל בו, ולכן, הוא מתייחס לחומר ארכיוני ברשותה של הרשות המקומית ולא לארכיון הרשות.

גם משרד הפנים האחראי על הרשויות המקומיות, מתעלם מהארכיון. הארכיון כיחידה מינהלית אינו קיים לגבי משרד הפנים. עובדה היא שהחומר הארכיוני היחידי אליו מתייחס משרד הפנים הם הפרוטוקולים של מועצת הרשות המקומית. לפי פקודת העיריות למשל, מזכיר העיר חייב לשמור על הפרוטוקולים ולהחזיק אותם במשרדו. הפקודה אינה מזכירה ולו במלה אחת את הארכיון. הוא גם אינו מופיע במבנה הארגוני של הרשויות המקומיות, ואינו נמצא בסעיפי התקציב המוכתבים לרשויות על ידי המשרד, וכמובן אין תפקיד כזה ברשימת התפקידים ובניתוח העיסוקים של עובדי הרשויות המקומיות. לכן איש הישר בעיניו יעשה. כתוצאה מכך אנו מוצאים בארץ קוטביות רבה בין הרשויות המקומיות. מצד אחד יש רשויות שאין בהן לא ארכיון ולא מגנזה והחומר הארכיוני שלהן מוחזק בתנאים לא תנאים, ואי אפשר להשתמש בו בעת הצורך. לעיתים אנו עדים לתופעה שראשי הרשויות או המזכירים מחליטים שיש להוציא את החומר הארכיוני מהישוב ומעבירים אותו למגנזות מסחריות, ועל כך כבר נכתב לעיל.

מצד שני יש רשויות מועטות, כמו ירושלים, בהן יש ארכיון מסודר ומנוהל בידי ארכיונאי מקצועי, חרף העובדה שהתנאים במקום גרועים. אפשר לומר שהקמת ארכיון ברשות מקומית בארץ תלויה בנטיות הלב וברצון הטוב של ראש הרשות וחברי המועצה. כאשר חנניה גיבשטיין, בתקופת הכהונה הראשונה שלו כראש עיריית ראשון לציון, החליט שצריך להיות ארכיון בישוב, הוא בא לירושלים להפגש עם הגנז. ישב איתו ודן בדרכי הפעולה להקמת ארכיון ראשון לציון. מפגישה זו יצא הארכיון לדרך, כשאש העיריה מלוה את הפעולה ותורם את חלקו בהקצאת המשאבים הנחוצים.

הבעיה של המוזיאון המקומי לעומת הארכיון המקומי ידועה בארץ כמו גם בחו"ל, והוזכרה כבר לעיל. בישראל הוקמו במספר רשויות מקומיות מוזיאונים לתולדות הישוב, עובדה מבורכת כשלעצמה. מוזיאונים אלו אספו או קיבלו חומר ארכיוני, גם חומר ארכיוני רשמי. הטיפול בחומר זה היה והינו בלתי מקצועי והתוצאה – הרס הארכיון, כיון שכאמור, עובדי המוזיאון אינם ארכיונים והטיפול בחומר ארכיוני שונה מאשר הטיפול במוצגים מוזיאליים. אין ספק שמוזיאון לתולדות הישוב הוא מוסד חשוב מאוד. אבל כשם שלא יעלה על הדעת שמהנדס הרשות ינהל את מחלקת החינוך, כך אל לו למנהל או לאוצר המוזיאון לטפל בחומר ארכיוני. יש לשאוף לשיתוף פעולה בין הארכיון והמוזיאון המקומי. שיתוף כזה יכול להיות למשל, בעריכת תערוכות על חיי הישוב. הארכיונאי ימציא את הנתונים, יתן את הרקע המדעי ואת החומר הארכיוני המיועד להצגה , ומנהל המוזיאון יארגן את התצוגה בהתאם למה שנקבע בין שניהם. מכאן, שמנהל המוזיאון ועובדיו יטפלו במוצגים, יערכו תערוכות ופעולות חינוכיות הקשורות בהן, אך בחומר הארכיוני יטפל אך ורק הארכיונאי האחראי לארכיון הרשות.

כל המעיין בדו"ח השנתי שמוסר הגנז למועצת הארכיונים העליונה, יודע שחרף המאמצים הרבים שגנזך המדינה, באמצעיו המצומצמים, השקיע ומשקיע, מצב הארכיונים והחומר הארכיוני ברשויות המקומיות אינו טוב – אם לנקוט בלשון המעטה. מספר סיבות גרמו למצב זה. העיקריות שבהן היא חוסר חקיקה מתאימה המבטיחה הקמת ארכיונים ברשויות המקומיות והקצאת משאבים מתאימים להפעלתם. למעשה נובעת הסיבות האחרות – חוסר משאבים וחוסר כח אדם מקצועי – מסיבה עיקרית זו.

הראיה לכך היא העובדה שבאותם רשויות שבהן בכל זאת הוחלט להקים ארכיון ראוי, דאגה הרשות להקצות לפחות חלק מהמשאבים והעמידה בראש הארכיון ארכיונאי מקצועי (בירושלים, בתל אביב, בחיפה, בראשון לציון ובערד). או עובד שיש לו הכשרה מסוימת כמו בחולון ובקרית טבעון. בהעדר חקיקה והוראות נוהל מתאימות, מתחבטים עובדים רבים, שמונו כאחראים על ארכיונים ברשויות מקומיות, בשאלה איזו דמות תהיה לארכיון ומהם בעצם תפקידיו.

כדי להסיר ספק מלב הארכיונאים, ולהסדיר את עבודתם, החליט ה ICA ב 1974 שהארכיון הוא נותן השירות למינהל וכן מקור חיוני למחקר. ואילו אונסקו בדקה ומצאה ב 1979 שהארכיון הוא תשובה לצרכים מינהליים ומחקריים והחומר הארכיוני מוחזק בו "AS A PROOF AND FOR ADMINISTRATIVE NEEDS, AS WELL AS GENERAL INFORMATIONAL VALUE ".

מבנה ארכיון של רשות מקומית

החלוקה דלעיל מכתיבה גם את דרך התפקוד של הארכיון ובעיקר את פעילותו עד אשר מגיע החומר הארכיוני לארכיון, כדלהלן:

1. ביחידות הרשות – על הארכיון לפקח באופן מתמיד על עבודת התיקיונים ברשות ולדאוג לניהולם התקין, להסדיר את הליכי הביעור ואת הפקדת החומר בארכיון.
2. ארכיונים פרטיים ואספים מיוחדים – יש צורך לעשות פעולות רבות לאיתור החומר, לנהל משא ומתן עם הבעלים (לעיתים משא ומתן שנמשך שנים) עד אשר החומר יועבר לארכיון בצירוף חוזה (הסכם) הפקדה. יש מקרים שבהם צריך לרכוש את החומר הארכיוני בכסף מלא ואז יש צורך לדאוג לתקציב מתאים.

מאידך את האספים התעודיים יוצר הארכיון ולכן אין כאן צורך במשא ומתן ממושך או בהסכמי הפקדה.
כאשר כל החומר הארכיוני הזה מגיע לארכיון על הארכיונאי:

1. לרשום אותו בספר הנכנסות ולמצוא לו מקום במחסן.
2. לרשום אותו ברשימת מצאי – או לבדוק רשימות הפקדה.
3. לרשום אותו רישום מפורט
4. למפתח אותו.
5. להכין מדריכים חטיבתיים או נושאיים.

מובן מאליו, שבמצב בו מצויים הארכיונים קשה לדרוש מהארכיונאים לעשות את הכל. עדיף, אולי, על כל, שיסתפקו ברשימות מצאי לכל החומר המצוי בארכיון, מאשר להגיע למצב שחלק מהחומר יהיה רשום רישום מפורט ואף ממופתח אילו חלק אחר, ובעיקר חטיבות החומר הארכיוני של יחידות הרשות- לא יהיה רשום. יוצאת מכלל זה היא חטיבת התצלומים, הגלויות והשקופיות. חטיבה זו זכאית לעמוד בראש סולם העדיפויות בעבודת הארכיונאי, כיון שחדשות לבקרים הוא נדרש לספק תצלומים ליחידות הרשות וגם לגורמי חוץ. חשוב מאוד לזהות תמונות, כי ללא זיהוי נכון אין ערך לתצלום.

היום הארכיון הוא למעשה מרכז המידע ומרכז התיעוד העירוני, ותפקיד הארכיונאי אינו מתמצה בהיותו מומחה לתרבות ולהיסטוריה של המקום בלבד, אלא גם כעוסק בעניני המינהל העכשווי. ישנם ארכיונים שלקחו על עצמם גם תפקיד חינוכי, ומלמדים את תולדות המקום. אלו הם מותרות שרק מעטים יכולים להרשות לעצמם. אפשר, ואולי אף רצוי לעסוק בכך, כאשר הרשות מקציבה לנושא זה תקציבים מיוחדים וכח אדם מיוחד. מצב כזה קיים למשל בארכיון של ניוקאסל בצפון אנגליה.

אפשר לסכם ולאמר, שעתידו של עברנו, כפי שנהג להגיד ד"ר ביין ז"ל, ככל שהוא נוגע לארכיונים של רשויות מקומיות תלוי בשני גורמים עיקריים:

1. מודעות מצד השלטונות
2. חקיקה מתאימה.

אחד הארכיונאים, שאיננו כבר עימנו, אמר פעם, שעד שהארכיון לא יביא קולות לאש הרשות הוא לא ישים לב לארכיון ולא יקצה לו את המשאבים הנחוצים ואת מקומו הראוי במערכת המינהלית. יש אמת רבה בדברים אלו, אם כי בשנים האחרונות יותר ויותר ראשי רשויות מודעים לחשיבותו של הארכיון, בעיקר בגלל בעיות משפטיות או נושאי ביקורת המדינה הצצים חדשות לבקרים. אך הרצון הטוב שלהם אינו מספיק כיוון שמשרד הפנים אינו מכיר בארכיון. בכל ספרי התקציב והוראות התקציב המופצות על ידי משרד הפנים לא נמצא את הארכיון. גם את העובדים לא נמצא ברשימות בעלי התפקידים של הרשויות המקומיות המצויות במשרד הפנים. לפיכך, רק החקיקה מתאימה אשר תחייב את הרשויות המקומיות להקים ארכיון ולהקצות לו את כח האדם המקצועי הדרוש, תביא לכך שיהיו במדינת ישראל ארכיונים של רשויות מקומיות כפי שאנו מוצאים כמתוקנות שבמדינות אירופה, שאליהן אנו רוצים להידמות.

מתוך "ארכיון" – מקראות לארכיונאות ולתיעוד.
האיגוד הארכיוני בישראל, גליון מס' 5 ה' תשנ"א / 1991
ארכיונים של רשויות מקומיות זהר אלופי